지난 4월 25일 오후 2시, 부안예술회관 강당에서 주민참여예산제를 위한 예산학교 심화반 강좌가 열렸습니다. 올해 주민참여예산제는 지난 3월 27일 개정된 조례에 따라 25명의 위원을 50명으로 대폭 늘리고 위원 각 12명씩으로 구성되는 4개 분과위원회를 신설하는 등 실질적인 주민참여를 보장하고 확대한다는 계획입니다. 아울러 위원들의 전문성 강화를 위해 지난 3월 7일 부안읍을 시작으로 백산면, 하서면, 줄포면 등 지역별 강좌와 여성, 청년, 청소년 등 대상별 강좌, 그리고 마지막으로 4월 25일 심화반 강좌 등 총 8회의 예산학교 교육이 진행됐습니다. 그 가운데 ‘좋은예산센터’ 오관영 상임이사가 2시간 동안 진행한 심화반 강좌를 지상중계 합니다. 오 이사의 강의를 기본으로 내용을 보강하고 자료를 덧붙였음을 알립니다. 편집자 말
글 싣는 순서
1. 왜 예산을 봐야 하는가
2. 예산을 보는 방법
3. 주민참여예산제, 무엇을 어떻게 할 것인가
1. 왜 예산을 봐야 하는가
대한민국의 유일한 권력자는 국민, 공무원은 권한을 위임받아
시민은 ‘알 권리’, ‘참여할 권리’, ‘책임을 물을 권리’를 가져
지방의회의 해외연수 보고서, 여행사에서 대신 써주는 경우도
국가가 건강보험·공교육 강화하면 사보험·사교육 필요 없어
‘공무원들이 세금을 잘 쓰고 있다’는 신뢰가 조세저항 없애
대한민국 헌법에는 권력이라는 단어가 딱 한 번 나온다. 헌법 제1조 1항은 ‘대한민국은 민주공화국이다’라고 돼 있는데, 바로 이어지는 2항에 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 ‘권력’은 국민으로부터 나온다’고 명시돼 있다. 대한민국에서 유일하게 권력을 갖고 있는 사람은 바로 국민이라는 뜻이다.
우리가 권력자로 알고 있던 대통령이나 국회의원, 군수, 군의원은 사실은 권력자가 아니었다. 그들은 진짜 권력자인 국민의 명령을 받아 일정한 권한을 행사하는 사람들에 불과한 것이다. 그래서 그들이 행사하는 힘은 ‘권력’이라고 하지 않고 ‘권한’이라고 표현한다.
주민참여예산은 우리가 원래 갖고 있던 권력을 행사하는 행위이며, 우리가 권한을 위임한 정부와 공무원들이 일을 제대로 하는지 관리 감독하는 행위이다. 정부와 지자체가 예산이라는 이름으로 쓰는 모든 돈은 우리가 낸 세금이다. 따라서 우리는 우리가 낸 세금이 어떻게 쓰이는지 ‘알 권리’와 ‘참여할 권리’, 그리고 ‘책임을 물을 권리’를 가지고 있다. (그림1 참고)
방치되고 있는 우리의 권리
최근 예천군 의원들이 해외에 나가 가이드를 폭행하는 등 추태를 부린 일이 언론을 통해 알려지면서 비난이 빗발치고 있다. 이 일이 단순히 의원 개개인의 자질 탓일까? 많은 지방의회 의원들이 1년에 1~2회씩 해외연수를 다녀오고 있지만, 대부분의 지자체에서는 이들의 일정이나 연수비용에 대해 정확한 세부내역을 공개하지 않고 있다. 시민이 낸 세금으로 해외여행을 가는데 정작 시민은 모르고 있는 셈이다.
그래서 시민단체가 ‘납세자의 알 권리’에 따라 정확하게 공개하라고 요구하는 것이고, 또 다녀 온 뒤에는 보고서를 제출하라는 의무를 지우는 것이다. 예천군의회도 처음부터 해외연수에 관한 모든 사항을 투명하게 공개했더라면 이번과 같은 추태는 벌어지지 않았을지도 모른다.
해외연수 후에 제출하는 보고서도 문제다. 한 시민단체에서 몇몇 지방의회의 해외연수 보고서들을 취합해 비교한 결과 내용이 상당수 같은 문제를 발견했다. 다른 것은 사진뿐이었다. 이유를 추적해 본 즉, 연수를 기획하고 진행하는 여행사에서 대신 써 준 것으로 밝혀졌다. 권력자인 우리가 무심히 지나치고 있는 동안 이런 엉터리 같은 일들이 벌어지고 있었다. 이는 역설적으로 우리가 낸 세금이 어떻게 쓰였는지 ‘알 권리’를 행사하는 것만으로도 잘못 쓰이는 예산을 대폭 줄일 수 있다는 뜻이다. (각 지자체와 의회는 모든 국외출장보고서를 공개해야 한다. 보고서는 ‘국외출장연수정보시스템’에서 누구나 검색할 수 있다. 그림2는 부안군 공무원들의 최근 국외출장보고서 목록)
우리에게는 ‘참여할 권리’도 있다. 다시 말하지만 정부와 지자체가 쓰는 모든 돈은 우리가 낸 세금이므로 너무나 당연한 권리라 할 수 있다. 그 돈이 나를 위해서, 또 내 가족과 이웃을 위해서, 지역을 위해서 어떻게 쓰면 좋겠다고 의견을 내고 참여할 권리가 있다.
그리고 모든 지자체는 주민들의 참여할 권리를 보장해야 한다. 부안도 군청 홈페이지 ‘정보공개>행정정보공개>예산편성에 바란다’ 메뉴를 통해 군민들이 자유롭게 참여하도록 하고 있다. 하지만 아쉽게도 최근 몇 년 동안 단 한 건의 군민 참여도 없었다.(그림3 참고) 우리에게 주어진 권리조차 방치하고 있었던 것이다. 사정이 이렇다보니 정부와 지자체가 시민이 참여할 권리를 법적으로 보장하기 위한 제도를 만들었는데 그게 바로 주민참여예산제도다.
우리는 ‘책임을 물을 권리’도 가지고 있다. 군청이 시행하는 사업 가운데 마음에 안 드는 사업, 이해가 안 되는 사업, 내 돈이면 이렇게 안 쓸 텐데 왜 이렇게 마구 계획 없이 쓰는지 불만인 사업에 대해 시시비비를 가려 책임을 물을 수 있다. 또 세금을 낭비했거나, 정해진 용처가 아닌 곳에 썼거나, 회계 처리를 모호하게 했거나 하는 사업에 대해선 담당 공무원에게 분명하게 책임을 물을 수 있고 또 물어야 한다. 이를 위해 예산낭비 신고센터(그림4 참고)나 감사 청구, 납세자 소송 등 다양한 법적인 장치가 마련돼 있다.
예산은 우리의 삶을 바꾼다
사람은 누구나 경제활동을 하고 있다. 그 방식은 크게 두 가지로, 하나는 국가나 지방자치단체가 제공하는 서비스, 그러니까 도로, 교통, 철도, 상하수도 등 공공시설을 이용하는 것이고, 다른 하나는 시장에서 기업이 생산하는 다양한 상품을 구매하고 소비하는 것이다.
이에 더해 최근에는 사회적 경제라는 말이 자주 언급되는데, 일테면 부안군에서 자녀를 어린이집에 보낼 때 국공립도 사립도 싫으니 자신과 생각이 비슷한 부모들과 ‘협동’이라는 방식으로 아이를 키우고 싶은 경우가 이에 해당된다. 자신의 문제를 국가에도 시장에도 의지하지 않고 함께 사는 이웃과의 사회적 관계를 통해 해결한다는 뜻에서 사회적 경제라고 한다. 마을기업, 협동조합, 사회적 기업 등이 이런 범주에 속한다.
최근에는 정부나 지자체가 사회적 경제를 활성화시키기 위한 정책을 늘리고 있는 추세다. 바로 일자리 때문이다. 정부나 지자체가 직접 일자리를 늘리기 위해서는 공무원을 늘리는 것 외에는 방법이 없다. 하지만 공무원 증원에 대한 시민들의 반응은 차갑다. 공공부문 일자리 늘리는 게 쉽지 않다면 시장에서 만들어야 하는데, 기술이 발전할수록 사람이 하는 일은 줄어든다. 기업은 성장하고 시장은 커지는데 일자리 증가율은 비례하지 않는 것이다. 이에 대한 반작용으로 사회적 경제가 부각되고 있다.
어쨌든 경제활동은 크게 공적 부분과 민간 부분으로 나뉜다. 보험을 예로 들어 보자. 국가가 운영하는 보험, 다시 말해 건강보험과 같은 공적보험이 있고 민간기업이 하는 사보험이 있는데, 암보험이니 실비보험이니 사보험을 드는 이유는 건강보험 만으로 모든 위험에 대비할 수 없기 때문이다. 평균적으로 건강보험보다 그 액수가 많음에도 불구하고 사보험에 가입하는 이유다.
만약에 정부가 건강보험을 최대한 강화해서 병원에 갈 때 돈 걱정을 하지 않아도 된다면 시민들은 당연히 사보험에 가입하지 않을 것이다. 연금보험도 마찬가지고 교육도 마찬가지다. 많은 부모들이 공교육보다 사교육에 많은 비용을 쓰고 있는데, 공교육을 강화해서 사교육을 받을 필요가 없는 훌륭한 학교교육이 이뤄진다면 굳이 사교육비를 지출할 필요가 없다.
요컨대 국가가 어떻게 돈을 쓰느냐에 따라 우리 생활이 직접적으로 영향을 받게 된다는 말이다. 그러니 우리는 시시때때로 정부나 지자체에 우리가 낸 세금을 어디에 어떻게 얼마를 쓰라고 참여해야 하는 것이다.
정책은 곧 ‘조례와 예산’
우리나라 GDP 대비 정부 지출 비율은 32.4%다. 이는 한 개인이 열심히 일해 100만원을 벌었을 때 국가가 32만원을 가져간다는 뜻이다. 국가는 그 돈으로 우리의 삶에 필요한 각종 기반시설, 그러니까 도로, 철도, 항만, 항공, 상하수도 등을 건설하고 유지한다. 나머지 68%는 개인이 시장에서 소비한다. 이것이 경제활동의 전부다.
국가가 가져가는 32만원이 많다고 생각하는 사람도 있을 것이다. 이는 국민 1인당 평균값으로, 기업이 내는 세금도 포함돼 있기 때문에 개인이 내는 것만 계산하면 액수는 줄어든다. 더구나 OECD 평균 44%에 비하면 우리나라는 최하위권에 속한다.(그림5 참고) 특히 우리나라가 가장 적게 지출하는 분야는 사회복지 부분이다.(그림6 참고) 그러다보니 노인 빈곤율이 최고 수준에 자살율도 가장 높을 수밖에 없다.
이에 반해 북유럽 국가들은 세금이 50%에 이른다. 무상의료와 무상교육이 가능한 수준이다. 그런데도 조세저항이 없다. 이는 ‘공무원들이 세금을 잘 쓰고 있다’는 신뢰를 기반으로 하기 때문에 가능하다. 신뢰는 그냥 오지 않는다. 시민들이 주민참여예산제 등을 통해 끊임없이 참여하고 간여했기 때문이며, 공무원들도 예·결산을 세부사항까지 투명하게 공개하고 정책을 입안할 때 시민의 의견을 우선적으로 반영한 결과다.
우리나라도 각 지역의 시민단체들이 잘못된 정책에 대해 비판 성명도 내고 시위도 하는 등 활발하게 활동하고 있지만, 이런 행위만으로는 북유럽 수준으로 바뀌지 않는다. 일부분 개선되더라도 몹시 더디고 많은 에너지가 든다. 결론적으로 정책은 조례와 예산으로 이루어진다는 점을 깨달아야 하며, 그래서 시민이 소매를 걷어붙이고 조례와 예산에 참여하는 순간 정책은 자연스럽게 바뀐다.