지난 4월 25일 오후 2시, 부안예술회관 강당에서 주민참여예산제를 위한 예산학교 심화반 강좌가 열렸습니다. 올해 주민참여예산제는 지난 3월 27일 개정된 조례에 따라 25명의 위원을 50명으로 대폭 늘리고 위원 각 12명씩으로 구성되는 4개 분과위원회를 신설하는 등 실질적인 주민참여를 보장하고 확대한다는 계획입니다. 아울러 위원들의 전문성 강화를 위해 지난 3월 7일 부안읍을 시작으로 백산면, 하서면, 줄포면 등 지역별 강좌와 여성, 청년, 청소년 등 대상별 강좌, 그리고 마지막으로 4월 25일 심화반 강좌 등 총 8회의 예산학교 교육이 진행됐습니다. 그 가운데 ‘좋은예산센터’ 오관영 상임이사가 2시간 동안 진행한 심화반 강좌를 지상중계 합니다. 오 이사의 강의를 기본으로 내용을 보강하고 자료를 덧붙였음을 알립니다. 편집자 말
글 싣는 순서
1. 왜 예산을 봐야 하는가
2. 예산을 보는 방법
3. 주민참여예산제, 무엇을 어떻게 할 것인가
2. 예산을 보는 방법
시위와 구호로는 안 바껴…조례와 예산이 정책 변화 모멘텀
예산을 가장 꼼꼼히 보는 사람은 의원도 시민도 아닌 사업가
세입은 자체세원과 의존세원 등 크게 두 가지로 나눠져
부안은 자립도 전국 최하위…의존 세원 비중 높을 수 밖에
예산을 더 잘 보기 위한 자료 5가지 숙지하면 전문가 수준
부안군은 올해 주민참여예산제를 운영하는 데 1400만원을 쓴다. 작년보다 230만원이 늘었다. 이는 부안군이 주민참여예산제를 확장적으로 운영하고 있다는 뜻이다. 하지만 부안군의 참여예산제는 아직까지 지역에 큰 도움이 안 되는 수준에 머물러 있다. 각 읍면에서 나오는 요구라는 것이 주로 농로 포장이고 마을 안길 포장이다. 이런 것들은 주민참여예산제가 아니어도 때가 되면 군청에서 해야 하는 일들이다.
주민참여예산제를 아예 하지 않으려면 조례를 없애고 예산을 삭감하면 된다. 부안군에서 하는 모든 정책은 같은 과정을 거친다. 조례와 예산 두 가지 외에 정책을 구성하는 요소는 없기 때문이다. 역으로 우리에게 꼭 필요한 정책이 있다면 조례를 제·개정하거나 적정한 예산을 편성하면 된다.
작년에 농민회가 밥 한 공기(쌀 100g) 값을 300원으로 올려달라고 시위를 했다. 이들은 시위 현장에 ‘삽과 괭이로 세상을 갈아엎자’는 구호를 내걸었다. 이런 구호로 정책이 바뀌느냐고 물었더니 정작 농민들도 웃을 뿐이었다. 정책을 바꾸는 것은 구호나 시위가 아니라 조례와 예산이다. 정책을 이해하려면, 그리고 정책을 변화시키려면, 조례와 예산을 통해 구체적으로 제안을 해야 한다. 우리가 오늘 이렇게 모여 공부를 하는 까닭이다.
누가 예산을 보는가
참여예산제가 납세자의 권리 행사이자 부안군의 정책을 이해하고 변화시키는 제도라는데 이견이 없지만, 문제는 일반인이 예산을 잘 모른다는 데 있다. 전화번호부 두께의 예산서는 얼핏 보기에도 머리가 지끈거릴 지경이다. 그러다보니 주민의 참여율이 저조하다. 이유도 다양하다. △내가 살고 있는 지방자치단체의 예산서를 한 번도 본 적이 없다 △예산서를 보아도 무슨 뜻인지 이해하기 어렵다 △전업주부라 경력이 없다. 전문가가 참여하는 것이 아닌가 △먹고 살기 바빠서 참여할 시간이 없다 등, 이해가 가는 부분도 없지 않다.
그렇다면 예산서를 가장 열심히 보는 사람들은 누구일까? 부안군 의원도 공무원도 주민도 아니다. 바로 사업가들이다. 이들은 부안군청의 어떤 부서에서 어떤 사업을 하는지, 물량은 얼마나 되는지, 액수는 얼마인지, 입찰을 할 것인지 말 것인지, 예산서를 세심하게 분석하고 대비한다. 그들에게 예산은 곧 수입이기 때문이다. 하지만 예산은 그들 뿐만 아니라 우리 일반인의 삶과도 직접적으로 연관돼 있기 때문에 우리도 소홀히 할 수 없는 영역이다.
그러니 예산을 볼 때는 단순히 숫자나 금액을 볼 것이 아니라 그 돈을 가지고 하는 사업의 내용을 봐야 한다. 그 사업의 방향이 나를 위해, 지역을 위해 꼭 필요한 지를 봐야 한다는 것이다. 그래서 예산은 곧 정책이며 부안군의 모든 정책은 예산서에 담겨 있다. 요컨대 예산서는 정책자료집이다.
예산의 기초
우리는 보통 가계부나 장부를 쓸 때 수입과 지출로 구분한다. 그런데 정부나 군청의 주된 수입은 세금이기 때문에 ‘세입’이라고 하고, 지출도 세금으로 쓰니까 ‘세출’이라고 한다. 또 사람들이 주거래 통장을 비롯해 보험, 적금, 연금 등 통장을 여러 개 쓰듯이 부안군도 마찬가지로 일반회계와 특별회계로 나누어 쓴다. 일반회계는 말 그대로 공무원들 월급을 주거나 도로를 닦거나 하는 일반적인 사업에 쓰는 돈이고, 교육세라든가 교통세라든가 특별한 목적을 가진 사업은 특별회계에 넣어서 쓴다. 올해 부안군 예산이 6000억원 가량 되는데 일반회계가 5678억으로 대부분의 예산이 일반회계에 속한다.
세입은 크게 2가지로 나뉜다. 하나는 ‘자체재원’이고 다른 하나는 ‘의존재원’이다.(그림1 참고)
자체재원은 말 그대로 부안군이 자체적으로 확보한 수입이고, 의존재원은 정부와 전라북도에서 보내주는 수입이다. 자체재원은 다시 재산세나 자동차세처럼 군민들이 직접 낸 세금인 ‘지방세’와 입장료·사용료·임대료 등으로 이뤄진 ‘세외수입’으로 나뉜다. 부안군의 재정자립도는 6.5%인데, 바로 전체 예산 가운데 이 자체재원의 비율을 뜻한다.
이처럼 자립도가 전국 최하위권을 맴돌고 있으니 외부에 의존할 수밖에 없고 결국 정부나 도에서 돈을 타 써야 한다. 이를 의존재원이라고 하는데, 정부와 전라북도가 주는 ‘교부세’와 ‘보조금’ 두 가지로 이뤄져 있다. 여기서 교부세와 보조금의 차이는 용도가 정해져 있느냐 여부이다. 자녀에게 용돈을 주듯이 용도를 정하지 않고 주는 돈은 교부세, 책을 사거나 급식비를 내라고 딱 용도를 정해서 주는 돈은 보조금이다.
예산을 편성하고 집행하고 결산하는 일정은 법으로 정해져 있다. 군 단위 지자체는 매년 11월 21일까지 예산안을 의회에 제출해야 하고, 다음 년도 5월 19일까지 결산서를 작성해 6월 말까지 의회에 제출해야 한다. 11월 21일까지 예산서를 내려면 10월 말까지는 예산편성이 끝나야 한다. 따라서 주민참여예산위원회도 늦어도 8월까지 결론을 내야 내년도 예산안에 반영할 수 있다. 주민들과 의논해서 지역에 필요한 사업을 결정하고 제출해야 하는데, 앞으로 3개월 정도 밖에 안 남았으니 그리 시간이 넉넉하다고 할 순 없다.
예산을 더 잘 보기 위한 자료들
본격적으로 예산을 공부하는데 필요한 자료들이 있다.
먼저 ‘지방자치단체 통합재정 개요’를 들 수 있다. 이는 행정안전부에서 작성하는 자료로, ‘지방재정 365’라는 사이트에 들어가면 볼 수 있다.(그림2 참고)
정부가 운영하는 일종의 예산학교라 할 수 있는데, 모든 지자체의 데이터가 올라와 있어 부안군의 예산과 다른 지자체의 예산을 비교할 때 특히 유용하다.
두 번째, ‘지방자치단체 예산편성운영기준’이다.(그림3 참고)
이 역시 행안부가 매년 작성하는 자료로, 전자제품을 사면 사용설명서가 있듯이 예산을 편성하는 매뉴얼이라고 할 수 있다. 여비 기준단가 등의 세부사항과 재정 운영 기본 방향 등을 제시하고 있다.
세 번째는 ‘세입세출예산서’로 부안군 예산의 가장 기본적 자료이다.(그림4 참고)
우리가 흔히 예산서라고 하는 책자로 부안군이 어떤 사업을 하는지 기본적인 내용을 망라하고 있다.
네 번째는 ‘중기지방재정계획’이다.(그림5 참고)
군청에서 기획하는 모든 사업이 1년 만에 끝나는 것은 아니므로 향후 5년 동안의 계획을 세우는데 이들 장기 사업에 대한 사항을 담고 있다.
마지막으로 ‘지방재정공시’이다.(그림6 참고)
예산서를 비롯한 모든 자료는 숫자로 돼 있는데 비해 재정공시는 글로 설명된 가장 쉬운 자료라고 할 수 있다. 지방재정공시는 매년 8월에 직전년도 결산 기준으로 지자체의 전반적인 재정운영 현황 및 평가 결과를 주민에게 공개하기 위한 자료이다. 중기재정계획이 부안군의 향후 계획을 알려주고 있다면, 지방재정공시는 지금까지의 재정운영 상황을 알려주는 자료인 셈이다. 부안군청 홈페이지 정보 공개>행정정보 공개>지방재정공시 메뉴에서 볼 수 있으며, 담당자의 전화번호까지 명시하도록 돼 있어 누구나 궁금하면 전화를 해 언제든지 자유롭게 물어볼 수도 있다.