부안독립신문은 2017년을 ‘주민참여예산제 집중 연구의 해’로 정하고 주민참여예산제에 대한 근거 조항 및 이해 작업, 부안군에서 실시되고 있는 주민참여예산제 사업에 대한 확인작업, 다른 시군의 주민참여예산제 사업에 대한 소개 작업, 군민들과 함께 주민참여예산제를 구현할 수 있는 방안 마련 작업 등을 진행할 계획이다. 관심있는 군민들의 적극적인 참여를 바라마지 않는다. / 편집자 말
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| ▲ 2016년 주민참여예산위원회에서 위원들이 심의를 하고 있다. | ||
주민참여예산제는 2011년 법제화된 이후 모든 지방자치단체가 관련 조례를 만들고 운영하고 있는 제도이다. 그런데 동일한 법률하에서도 실질적으로 진행되는 방식은 지자체마다 상당한 차이가 있다. 주민참여예산제의 법령 구조를 살펴보면서 그 이유를 살펴보고, 군민들에게 도움이 되는 주민참여에산제를 실시하기 위한 방법에 대해서도 고민해 보자.
근거가 되는 법조항은 <지방재정법> 제39조다.
제39조(지방예산 편성 과정의 주민 참여)
① 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방예산 편성 과정에 주민이 참여할 수 있는 절차(이하 이 조에서 “주민참여예산제도”라 한다)를 마련하여 시행하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 예산 편성 과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부하여야 한다.
③ 행정자치부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체별 주민참여예산제도의 운영에 대한 평가를 실시할 수 있다.”
그리고 이에 따른 시행령 제46조는 다음과 같다.
제46조 (지방예산 편성과정에의 주민참여 절차)
①법 제39조의 규정에 의한 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 방법은 다음 각 호와 같다.
1. 주요사업에 대한 공청회 또는 간담회
2. 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사
3. 사업공모
4. 그 밖에 주민의견 수렴에 적합하다고 인정하여 조례로 정하는 방법
②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 수렴된 주민의견을 검토하고 그 결과를 예산편성시 반영할 수 있다.
③그 밖에 주민참여 예산의 범위·주민의견수렴에 관한 절차·운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.
지방재정법 39조 1항에 의하여 ‘지방예산 편성 과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야’ 하므로 지자체는 주민참여예산제를 ‘반드시’ 해야만 한다. 그런데 시행령 제46조의 1항을 보자. 여기에는 ‘주민이 참여할 수 있는 방법’에 대하여 규정되어 있다. ‘공청회 또는 간담회, 설문조사, 사업공모, 그리고 조례로 정하는 방법’이 있다. 따라서 조례를 잘 정해서 주민참여예산제를 실질적으로 운영할 수 있는 방안을 마련할 수 있다.
이제 그럼 부안의 주민참여예산제 조례를 볼 차례다. 이 조례에 부안의 실정이 드러나 있을 테니.
부안군 주민참여 예산제 운영 조례
제1조 ~ 제3조(생략)
제4조(단체장의 책무)
부안군수(이하 “군수”라 한다)는 예산을 편성하는 단계에서부터 주민이 충분한 정보를 얻고 의견을 표명할 기회를 가질 수 있도록 정보공개와 주민참여 보장을 위해 노력하여야 한다.
제5조(주민의 권리)
주민은 누구나 이 조례가 정한 범위 안에서 군의 예산편성과 관련된 의견을 제출할 수 있는 권리를 가진다.
제6조(운영계획 수립 및 공고)
군수는 예산편성방향, 주민참여예산의 범위, 주민의견수렴 절차 및 방법 등 주민참여예산제 운영계획을 수립하여 일정기간동안 공보, 인터넷 홈페이지, 게시판 등을 통하여 이를 공고하여야 한다.
제7조(의견수렴 절차 등)
① 군수는 예산편성에 대한 주민들의 의견 수렴을 위해 설명회, 공청회, 토론회 등을 개최할 수 있다.
② 군수는 필요시 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사 및 사업공모 등을 통해 의견을 수렴할 수 있다.
제8조(의견 제출)
예산편성관련 의견을 제출하고자 하는 자는 제6조의 규정에 따라 군수가 수립한 주민참여예산운영계획에서 정하는 바에 따라 의견을 제출하여야 한다.
제9조(결과 공개)
군수는 제8조의 규정에 의해 제출된 의견수렴 결과를 인터넷 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다.
제10조(위원회 운영 등)
군수는 예산편성에 대한 주민들의 의견을 수렴하고 주민참여예산제도의 도입에 따른 효율적 운영을 위해 위원회, 협의회, 연구회 등을 둘 수 있다.
제11조(생략)
위의 조례를 보자. 제4조(단체장의 책무)에서 ‘부안군수는 … 노력하여야 한다.’라고 되어 있는 점이 우선 보인다. 일단 의무사항은 아니다. 제5조에서 주민의 권리는 보장된다. 하지만 제8조를 보면 의견은 ‘군수가 수립한 주민참여예산운영계획에서 정하는 바에 따라 의견을 제출하여야 한다’라고 되어 있어, 일정한 형식만으로 제한된다.
지금까지의 과정을 보면 군수의 운영계획이 주민참여 예산제의 실질적 시행 모습을 담고 있을 것같다는 짐작이 갈 것이다. 그것은 제6조에 규정되어 있다. 제6조(운영계획 수립 및 공고)에서 ‘군수는 예산편성방향, 주민참여예산의 범위, 주민의견수렴 절차 및 방법 등’으로 ‘주민참여예산제 운영계획을 수립’해야 한다.
그 운영계획에 있을 주민의견수렴 절차 및 방법은 제7조에 규정된다. ‘① 군수는 예산편성에 대한 주민들의 의견 수렴을 위해 설명회, 공청회, 토론회 등을 개최할 수 있다. ② 군수는 필요시 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사 및 사업공모 등을 통해 의견을 수렴할 수 있다’고 되어 있다. 여기서 잘 살펴볼 것은 ①, ②항 모두 ‘할 수 있다’라는 규정으로 되어 있다는 점이다. 결국 군청에서 주민참여예산제는 임의의 형식으로 진행할 수 있게 되어 있다.
그럼 이런 제도를 실시하는 주체는 어떻게 구성할까? 제10조 ‘군수는 예산편성에 대한 주민들의 의견을 수렴하고 주민참여예산제도의 도입에 따른 효율적 운영을 위해 위원회, 협의회, 연구회 등을 둘 수 있다’는 조항에 따라 군수가 ‘주민참여예산위원회’를 구성하게 된다.
이 위원회에 대한 규정은 ‘부안군 주민참여 예산제 운영 조례 시행규칙’으로 마련되어 있다.
부안군 주민참여 예산제 운영 조례 시행규칙
제1조(생략)
제2조(주민참여 예산위원회의 설치 등)
① 군수는「부안군 주민참여 예산제 운영 조례」(이하 “조례”라 한다) 제10조에 따라 예산편성 과정에 주민참여 활성화를 위한 부안군 주민참여예산위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다
② 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다
1. 예산편성방향에 대한 의견 제출
2. 예산편성 주요 요구사업에 대한 검토 및 조정
3. 주민들을 대상으로 군 예산에 대한 설명 및 홍보활동
4. 예산정책 토론회 공청회 개최 등에 관한 활동
5. 군정발전을 위해 필요한 활동
제3조(위원회의 구성)
① 위원회는 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여 15명 이내의 위원으로 구성한다.
② 위원장과 부위원장은 위원 중에서 각각 호선하고, 간사는 예산팀장으로 한다.
③ 위원회 위원은 다음 각 호에 해당하는 사람 중에서 군수가 위촉한다.
1. 예산 및 행정에 전문적인 지식과 경험이 풍부한 사람
2. 그 밖에 군수가 필요하다고 인정하는 사람
④ 위원의 임기는 2년으로 하며 연임할 수 있다.
제4조~제10조(생략)
제2조 2항을 보면 주민은 주로 ‘의견제출’정도 할 수 있고, 주요 요구사업에 대한 검토 및 조정을 할 수 있다. 여기서 ‘주요 요구사업’이란 무엇인가? 이게 바로 주민이 군에게 건의할 수 있는 사업이다. 이 내용은 다음에 ‘운영계획’을 다루면서 보다 분명하게 살펴보도록 하겠다. 2조 2항에 따르면 위원들은 심지어 홍보활동도 해야 하고, 군정 발전을 위한 활동도 해야 한다.
가장 결정적인 조항은 제3조 3항이다. “③ 위원회 위원은 다음 각 호에 해당하는 사람 중에서 군수가 위촉한다. 1. 예산 및 행정에 전문적인 지식과 경험이 풍부한 사람 2. 그 밖에 군수가 필요하다고 인정하는 사람” 즉, 군수가 필요하다고 인정하는 사람이 위원이 되는 구조로 되어 있다.
결론적으로 이 조례에 의하면 군수는 주민참여예산제를 운영해야 할 의무는 있는데, 그 운영 방식에 있어서는 군수가 필요한 사람들로 위원회를 구성하고, 임의의 형식으로 주민들의 의견을 물어서, 결과만 공개하면 된다. 거의 요식행위에 가깝다고 볼 수 있다. 주민들에게 예산에 대하여 교육하고 주민들이 직접 예산사업을 집행해 볼 수 있는 기회는 보장되어 있지 않다는 것을 알 수 있다.